Le media
de l’électrification
Adoptée en 2023, la loi APER vise à accélérer et simplifier le développement des projets d’énergies renouvelables en France, notamment en précisant le rôle des collectivités et en libérant du foncier pour les projets solaires et éoliens. Pari réussi ?
En matière d’énergies renouvelables, la France souffre d’un certain retard par rapport à ses voisins, essentiellement lié à l’avantage décisif que lui apporte son parc nucléaire historique. Celui-ci lui permet en effet de bénéficier d’une électricité déjà largement décarbonée. Il n’empêche. La vague d’électrification en cours et à venir impose de développer rapidement de nouvelles sources d’électricité bas-carbone. C’est là l’une des raisons de la nécessaire accélération du déploiement des énergies renouvelables.
De plus, la France est tenue par ses propres engagements. Une directive européenne de 2009 lui fixait un objectif de 23% d’énergies renouvelables dans sa consommation d’énergie finale brute en 2020. Au terme de cette échéance, l’objectif avait été assez largement manqué, atteignant péniblement 19 %. La France devenait alors le seul pays de l’UE à ne pas atteindre son objectif. En 2019, la loi Énergie-Climat a entériné un nouvel objectif ambitieux de 33 % d’énergies renouvelables dans la consommation finale brute d’énergie à horizon 2030. Trouver des outils pour accélérer la cadence est ainsi devenu un enjeu primordial.
La loi APER (Accélération de la Production d’Energies Renouvelables), promulguée le 10 mars 2023, entend précisément y répondre. Un de ses axes majeurs consiste à libérer de l’espace pour le développement de projets d’énergies renouvelables. Toutes les entreprises de plus de 250 salariés sont ainsi tenues d’établir un plan de valorisation de leur foncier pour produire des énergies renouvelables.
Les collectivités territoriales sont de fait placées au cœur de la prise de décision. Chaque commune peut ainsi définir elle-même des zones d’accélération de la production d’énergies renouvelables (ZAEnR) sur lesquelles des projets éoliens ou solaires seront mis en place. Après concertation locale, le contour de la zone est soumis pour avis au Comité Régional de l’Énergie (CRÉ) en fonction des objectifs fixés à l’échelle nationale par la Programmation Pluriannuelle de l’Energie (PPE). Si l’avis rendu par le CRÉ est favorable, les projets de ZAEnR sont alors validés par arrêté préfectoral.
Deux ans après le passage de la loi APER, deux tiers des communes françaises n’ont pas encore défini leurs ZAEnR faute de « moyens humains et financiers pour accompagner les collectivités », souligne Environnement Magazine. Le décret d’application de la loi APER portant sur le partage territorial de la valeur, qui pourrait favoriser cette accélération, se fait toujours attendre.
En plus d’instaurer ces zones d’accélération, la loi APER propose de réduire le temps de traitement des projets de production d’énergie renouvelable en créant la présomption de raison impérative d’intérêt public majeur (RIIPM). Cette présomption permet à certains projets de production d’énergie renouvelable de déroger à l’obligation de protection de la faune et de la flore locales.
Des relais sont créés pour faciliter les échanges : d’une part le référent préfectoral, interlocuteur unique des communes et des porteurs de projets qui fixe les cartographies des ZAEnR en accord avec le Comité Régional de l’Energie, et d’autre part un médiateur dédié aux énergies renouvelables qui intervient pour favoriser la résolution des différends et éviter les procédures lourdes.
La loi APER instaure également le premier régime légal de l’agrivoltaïsme, en définissant une installation agrivoltaïque comme une installation photovoltaïque située sur une parcelle agricole et rendant à cette dernière un « service » (adaptation au changement climatique, amélioration du potentiel agronomique etc.)
Sur ce sujet, l’article 54 de la loi APER et son décret d’application de 2024 visent à la fois à protéger les espaces agricoles et à ouvrir des opportunités pour la production d’énergies renouvelables : un exercice de funambule pour ce secteur qui suscite autant d’espoirs que de controverses. Concrètement, les conditions fixées au développement d’installations agrivoltaïques sont les suivantes : la production agricole doit rester l’activité principale de la parcelle (la surface photovoltaïque est restreinte à un maximum de 40%), être significative (un rendement agricole minimal est fixé), produire un revenu durable et être réversible.
Parmi les mesures principales de la loi APER se trouve l’obligation de solariser les parkings de plus de 1500m2. Tous les propriétaires de parkings de plus de 1500m2 doivent mettre en place des ombrières photovoltaïques sur 50% de la surface du parking d’ici au 1er juillet 2028 (1er juillet 2026 pour les parkings de plus de 10 000m2). Sont concernés à la fois les parkings neufs et les parkings existants ; les ombrières doivent intégrer un système de production d’énergie renouvelable sur la totalité de leur partie supérieure.
Dans un contexte où l’accès au foncier est difficile, la loi APER crée ainsi des opportunités pour le photovoltaïque. Utiliser des bâtiments et des parkings, c’est-à-dire des zones déjà artificialisées, permet au secteur de se développer sans mettre en péril des zones naturelles ou agricoles. Le potentiel de création d’énergie est par ailleurs considérable : en 2019, l’Ademe (Agence de la transition écologique) estimait que le déploiement photovoltaïque sur les parkings pouvait générer 4GWc (gigawatts crête).
Pourtant, sous la pression exercée par la grande distribution, l’obligation de solarisation des parkings a été d’abord repoussée en 2024, puis abandonnée en mai 2025. Les propriétaires des parkings peuvent désormais choisir entre ombrières photovoltaïques, ombrage végétal, et une combinaison des deux solutions. Les acteurs de la filière solaire, en particulier le Syndicat des Energies Renouvelables, déplorent cet abandon. L’avocat spécialisé Arnaud Gossement résume la déception du secteur ainsi : « ni en zone naturelle ni en zone artificialisée : où faut-il installer des panneaux solaires ? »
Malgré les altérations subies par la loi APER, un certain nombre de centres commerciaux se sont déjà lancés dans la transformation de leurs parkings en France, comme à Saint-Gervais-les-Bains où le parking du stade, couvert entièrement par des ombrières photovoltaïques, va permettre de générer 871 MWh d’énergie par an, soit l’équivalent de la consommation de 170 foyers.
Plus de deux ans après l’adoption de la loi, force est de constater que son objectif d’accélération et de simplification des démarches n’est que partiellement atteint. En février 2024, seul un tiers des décrets d’application de la loi avait été publié. Certains amendements comme celui de mai 2025 mentionné ci-dessus reviennent également sur des mesures centrales.
C’est cette « construction en montagne russes du droit » que dénonce l’avocat Arnaud Gossement. Il estime que ces revirements déstabilisent les acteurs économiques concernés : « le cadre juridique de l’obligation de solarisation des parkings n’en finit pas d’évoluer (loi, décret, arrêté), d’être modifié, d’être complexifié par une vague de dérogations et d’exemptions, d’être reporté et, désormais d’être quasiment effacé. »
La nécessité de stabiliser le cadre réglementaire se fait d’autant plus sentir aujourd’hui que la part des énergies renouvelables dans la consommation finale d’énergie brute en France a atteint en 2024 les 23%, soit l’objectif fixé pour cinq ans plus tôt par la Commission Européenne, et bien loin encore des 33% ambitionnés pour 2030 par la loi énergie-climat de 2019.
